Los cimientos. Es indudable que la cultura ciudadana como política pública fue producto de la gestión de Antanas Mockus en sus dos alcaldías. No sólo hizo un trabajo de conceptualización de este tema él mismo, también muchos de sus colaboradores como Paul Bromberg y Rocío Londoño enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura y Turismo, hoy Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte y desde el Observatorio de Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Pero Antanas no sólo hizo un gran trabajo conceptual, también formuló las políticas y gerenció su aplicación. Buena parte de las mediciones de ciudad que se hicieron durante sus dos administraciones tenían como objetivo el monitoreo de la aplicación de las políticas relacionadas con cultura ciudadana, especialmente durante el período 2001-2003, cuando se creó la Encuesta de Cultura Urbana para obedecer el mandato del Concejo Distrital que obligó medir el impacto de las políticas de cultura ciudadana.

La conceptualización de Antanas sobre cultura ciudadana se basa en la armonización (también en la tensión) de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes habitan la ciudad: 1. El control político que se materializa en las normas y en los aparatos de coerción del Estado, jueces y policía y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas gustosa (por comprensión inteligente de la norma) u obligadamente (por temor al castigo) 2. El control social que se manifiesta en la capacidad de crítica o censura a las actitudes negativas y el aplauso y estímulo a los comportamientos positivos. 3. El control moral o autocontrol que nace del convencimiento íntimo sobre la distinción entre lo dañino y lo benéfico como práctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas satisfacción o culpa.

La hora zanahoria o la prohibición del uso de la pólvora como controles normativos ejemplifican el control político. Pero fue el nuevo Código de Policía de Bogotá como producto de un intenso trabajo de conciliación entre autoridad y ciudadanía el logro supremo en este ámbito; más que un conjunto articulado de normas pretendió ser la expresión de una carta constitucional de cultura ciudadana en Bogotá.

El control social lo trabajó mediante códigos rápidos de comunicación entre desconocidos que simbolizaran aprobación o desaprobación de las conductas del otro. Los encuentros efímeros con los desconocidos que son unos componentes muy importantes en la convivencia de una metrópoli, empezaron a nutrirse con nuevas semiologías en una ciudad con una bien ganada fama de comportamientos huraños, donde infinidad de roces, intransigencias y descortesías deterioraban aún más la calidad de la vida de los bogotanos en los espacios públicos.

Antanas aprovechó su gran vocación y experiencia pedagógicas para ponerlas al servicio de sus programas de cultura ciudadana. Sabía que lo emocional –no lo intelectual- es la precondición para generar procesos de reflexión y diálogo. La confrontación del ciudadano consigo mismo, para el autoexamen y el autocontrol, requería crear nuevos lenguajes que evitasen la generación de nuevos antagonismos, que sacaran los problemas del sujeto y lo pusiesen afuera, bien sea como categoría abstracta o como problema en el “otro”. Recordemos la bajada de los pantalones de Antanas para enfrentar, con su culo al aire, la guachafita de unos estudiantes que no lo querían dejar hablar, cuando era rector de la Universidad Nacional. Me imagino todavía el desconcierto que produjo esa insólita respuesta y que le permitió, después del momento de estupor y risa, restablecer el diálogo amable e inteligente que debe existir en la comunidad académica. Una vez Alcalde, no se le olvidó llegar a la conciencia de los ciudadanos para hacerlos sentir corresponsables en el ahorro del agua, dueños de sí mismos mediante las “vacunas contra la violencia” o mostrando el corazón abierto en su chaleco antibalas como el mejor blindaje para la protección de su vida, trasladando esa enorme responsabilidad a los demás ciudadanos, incluidos sus adversarios.

Lo social y los derechos. La llegada de Luis Eduardo Garzón a la alcaldía de Bogotá en el año 2004 puso de manifiesto el tema de “lo social”, entendido este campo como la responsabilidad que tiene el estado en el cumplimiento de los derechos sociales y económicos de toda la población. Frente a una ciudad como Bogotá, con enormes brechas sociales en su historia y desarrollo, se trataba de un campo bien espinoso que significaba apropiación de grandes recursos y de mucho talento y responsabilidad para que la incursión a fondo en el campo de “lo social” no significase un llamado a incrementar la “lucha de clases” o a fomentar un populismo financieramente insostenible.

La experiencia de Garzón como sindicalista, su profunda raigambre popular y su gran pragmatismo le permitieron desarrollar un discurso coherente y formular un programa sencillo bajo el lema de una Bogotá sin Indiferencia. El principal programa se llamó Bogotá sin Hambre, para atender las necesidades alimenticias básicas de miles de personas, sobre todo ancianos y niños desprovistos de los más elementales recursos de supervivencia. Algo similar hizo en salud, llevando los médicos, la prevención sanitaria y las medicinas a los hogares de la población más vulnerable en los barrios periféricos y en educación primaria, con la creación de grandes y bellos colegios en los sectores marginales de los estratos 1 y 2 de las localidades bogotanas. Se trataba de un ataque a fondo contra las condiciones miserables de muchos pobladores urbanos.

Esa focalización de Garzón en “lo social” omitió el eje de la administración anterior, la cultura ciudadana. Algunos vieron esa omisión con simpatía, como una rectificación de una política que sólo se ocupaba de los deberes, en un intento de construir buenos ciudadanos sin tener en cuenta las duras realidades en que subsisten buena parte de los habitantes de Bogotá para los cuales sólo era aplicable una política de restitución de derechos. Otros, como Armando Novoa García(1) , vieron esta omisión como la necesidad de un replanteamiento conceptual de la cultura ciudadana. En un estudio sobre el tema para el Observatorio de Culturas, realizado en el 2007, Novoa señalaba: “desde la perspectiva del concepto de Estado Social de Derecho, la construcción de cultura ciudadana resulta más compleja. En primer término, la cultura ciudadana como hasta ahora ha sido presentada, sustrae al Estado de la corresponsabilidad en su construcción y consolidación, pues asigna - en forma predominante - a la responsabilidad de los individuos las posibilidades de su transformación duradera. En segundo lugar, la incorporación de la cultura de derechos, inherente al Estado Social de Derecho, como elemento axial de la convivencia, hace más compleja la ecuación para lograr la armonización entre ley, cultura y moral, pues conduce a una nueva dimensión sobre el sentimiento de adhesión a la ley, dado el reconocimiento de la desigualdad en el acceso de los individuos a bienes materiales básicos. Dicho de otra forma, las políticas públicas orientadas a disminuir la distancia entre ley, cultura y moral, deberían incorporar instrumentos de acción puntuales orientados a rescatar el concepto de dignidad humana, tal como lo concibe el artículo 13 de la Constitución y la define la Corte Constitucional. La consecuencia práctica de una evaluación de esta naturaleza conduce a considerar que las intervenciones en la cultura ciudadana no pueden circunscribirse a estrategias puramente pedagógicas o normativas para la interiorización del deber-ser de los individuos, sino que le corresponde incorporar otras variables, implícitas en la formulación del Estado Social de Derecho”.

El propio Antanas Mockus vio en el enunciado del Plan de Desarrollo de la Bogotá sin Indiferencia una oportunidad para el enriquecimiento del concepto de la cultura ciudadana en una singular interpretación del espíritu de ese Plan, como un llamado a la responsabilidad por los demás ciudadanos, ya no sólo como sujetos de derechos, sino en su dimensión de constructores de tejido social. Cuando “yo no lucho sólo por mis derechos, cuando hago mía la lucha de los derechos de los demás, cuando peleo para que esos derechos de los otros no sean violados, o si son violados sean prontamente restituidos, estoy haciendo realidad el lema de la Bogotá sin Indiferencia de Garzón. Esa dimensión de la solidaridad es también cultura ciudadana”(2).

Durante la administración Garzón, desde el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) primero y desde la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte después, el tema de la cultura ciudadana hizo mutación en el enunciado de una “ciudadanía culturalmente activa”, entendido este concepto como la capacidad de los ciudadanos, las poblaciones (como entes culturalmente definibles) y las comunidades (como habitantes que disfrutan de un territorio común), de asumir plena y concientemente su calidad de sujetos de derechos y desarrollar su capacidad de interactuar pacíficamente en un marco de diversidad cultural. De este concepto surgió una tríada que marcó el rumbo de las políticas durante ese período: cultura de derechos, derecho a la cultura y derechos culturales. No voy a profundizar en este corto ensayo sobre el significado de cada uno de los componentes de esta tríada y la interrelación entre ellos, pero sí señalar que la cultura de derechos hubiese podido ser la bisagra articuladora entre el programa de Antanas Mockus y el de Lucho Garzón.

De todas formas, como es de manifiesto en quienes han trabajado estos temas constitutivos de cualquier sociedad, deberes y derechos son dos aspectos indisolubles de cualquier asociación humana. Lo que sucede es que los énfasis –deberes o derechos- caracterizan una forma de gobierno y una voluntad programática. Y también, si se quiere, un talante: la supremacía absoluta de los deberes sobre los derechos tiene un trasfondo autoritario, es la supremacía del Estado sobre el ciudadano. La supremacía absoluta de los derechos sobre los deberes tiene un sabor anarquista, es la mirada del Estado como una anomalía que impide la felicidad de los seres humanos. Pero una razonable y bien dosificada dependencia de los deberes como garantía del ejercicio de los derechos es la clave para el desarrollo de una sociedad democrática donde, como manda la Constitución de 1991, la soberanía reside en el pueblo. No en el Estado, por muy bueno o popular que sea el gobernante.

Cultura ciudadana, cultura de derechos y Encuesta Bienal de Culturas 2007. Cuando se aplicó la Encuesta de Cultura Urbana 2005, ya durante la administración Garzón, se midió la cultura ciudadana con los parámetros de la anterior administración y los resultados fueron alarmantes en cuanto a una disminución de algunos indicadores, sobre todo aquellos referidos a la recordación de normas de tránsito. Lo curioso es que, pese a esos indicadores negativos, los accidentes de tránsito siguieron en disminución así como otros indicadores que tenían que ver con la seguridad y la convivencia ciudadanas. Es decir, la acción de un gobierno distrital preocupado por el bienestar general, sobre todo en la atención a la población más necesitada, pudo mover otros resortes morales que sostuvieron el compromiso de los habitantes con la ciudad y mantuvieron hábitos positivos ya ganados por encima del olvido o no recordación de las normas. Sin embargo, subsistió el divorcio entre “cultura ciudadana” y “cultura de derechos”, sobre todo porque la cultura de derechos no había sido un eje conceptual claramente establecido desde el alto gobierno distrital como sí lo había sido la cultura ciudadana en la administración de Antanas Mockus.

Pese a esta carencia, o precisamente para curar ese vacío, en la elaboración del marco conceptual de la Encuesta Bienal de Culturas 2007 que realizó el Observatorio de Culturas con el Instituto Pensar de la Universidad Javeriana se puso de relieve que “para la presente encuesta, la noción de cultura ciudadana se retomará articulada a la cultura de los derechos (anteriormente expuesta). Puesto que, cuando se piensa en derechos desde la perspectiva de reconocimiento, titularidad y restitución, se introducen una serie de variables que complejizan la noción de cultura ciudadana para considerar aspectos como diferencias y desigualdades en las condiciones reales de existencia y las posibilidades de sus ejercicios ciudadanos”(3). Por su parte, el concepto de “cultura sobre los derechos refiere a los marcos interpretativos y a las modalidades de hacer e interactuar que posibilitan que los ciudadanos conozcan, se apropien y ejerzan sus derechos...”(4) . Lo cierto es que este ejercicio conceptual, si bien no fue completamente afortunado en la construcción de un instrumento que midiese la articulación de la cultura ciudadana con la cultura de derechos, si nos permitió –al interior del Observatorio- abrir una discusión que parecía haberse agotado en la ausencia de políticas que le diesen continuidad al esfuerzo de Mockus. Desde luego, no era posible medir en la ciudadanía esa articulación porque nunca fue ello pretensión de la política de la Bogotá sin Indiferencia. El otro logro que tuvo la Encuesta Bienal de Culturas 2007 fue instalar el tema de la cultura de derechos que, tímidamente, ya había logrado introducirse en la Encuesta 2005. Y, por ese camino, llegamos a un concepto más amplio, el de “cultura democrática”. Pero eso fue más tarde, durante los primeros análisis que hizo el Instituto de Estudios Urbanos de los resultados de la Encuesta 2007.

Un concepto nuevo: las culturas públicas. Paul Bromberg analizó los resultados de la Encuesta 2007, bajo un esquema que tenía tres grandes universos que englobaban las culturas públicas: A. La cultura política como la participación en las oportunidades de decisión que ofrece la democracia representativa, basada en los mecanismos electorales, junto con unos conocimientos básicos del funcionamiento del estado y de la identidad partidaria de los gobernantes. B. La cultura democrática, como “la disposición de los miembros de un grupo humano para producir acuerdos y actuar colectivamente, sin lo cual es imposible una vida colectiva fértil y pacífica. Esos acuerdos no son aquellos que incluyen a toda la sociedad y que son regulados en últimas por la fuerza del Estado (para éstos y su régimen dejaremos la noción de cultura política). Una alta cultura democrática significa 1) aceptación del pluralismo; 2) capacidad para arriesgar confiando en los demás, porque los demás merecen nuestra confianza y por consiguiente me comporto para merecerla; 3) disposición a participar con los demás en proyectos colectivos (disposición a encontrar soluciones colectivas a problemas o propósitos que son colectivos), y 4) una preferencia abstracta por regímenes democráticos en oposición a dictaduras (esto independiente del régimen y sistema específicos en que se concreten que, nuevamente afirmamos, se reserva para la noción de cultura política)”(5) .

C. La cultura ciudadana o cultura cívica, expresada más como una política que como un concepto y que “consiste en desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y como se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a la ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio común”(6). De esta manera, basándose en los resultados de algunas preguntas, Bromberg hizo una caracterización de los ciudadanos a partir de tres grandes categorías o personalidades: 1. Los que participan en la actividad política, 2. Los que tienen valores democráticos y 3. Los cívicos. Sobre esta caracterización, donde lo deseable sería un tipo de ciudadano que integrase en su quehacer y actitud cotidiana estos tres universos, encontró que sólo una minoría reunía esas virtudes. Los resultados de esta caracterización dieron que del 100% del universo de los ciudadanos bogotanos mayores de 18 años, el 37% tienen una “personalidad cívica”, el 23% una “personalidad política” y sólo el 10% una “personalidad democrática”. Las personalidades totalmente “perfectas” es decir aquellas que integraban las anteriores sólo llegaban al 2%, mientras que los ciudadanos ausentes a la vida pública en cualquiera de los tres universos alcanzaron el 46%.(7)

Posteriormente, en el trabajo del marco muestral de la Encuesta Bienal de Culturas 2009, Bromberg fusionó el concepto de cultura política con el de cultura democrática, aunque a los miembros del Observatorio de Culturas nos pareció más útil esa separación, en buena parte porque a la “cultura democrática” la habíamos logrado perfilar como la evasiva “cultura de derechos” que no habíamos podido definir ni examinar satisfactoriamente en el 2007. En cuanto a la cultura política-democrática, convinimos en aceptar el marco conceptual de Robert A. Dahl, como una referencia clara del régimen político dentro de la democracia liberal y sus formas en las democracias occidentales, caracterizadas por Dahl como “poliarquías” y que se definen por 7 características:

De modo que la actitud de los ciudadanos frente a esta forma abstracta de democracia definiría su cultura política-democrática. Esto nos resolvía un modelo de intersección entre cultura política y cultura democrática pero no nos resolvía las definiciones específicas de los campos de la cultura política y de la cultura democrática. Tampoco aludía a aspectos básicos de la democracia clásica de Montesquieu como la separación de los poderes o del constitucionalismo anglosajón expresado en los pesos y los contrapesos que impiden el poder absoluto de una rama del poder público. Aún así, con las deficiencias del esquema poliárquico de Dahl, si hay un esquema definible de democracia liberal que funciona como régimen político y es útil como marco conceptual para indagar la cultura político-democrática de una sociedad.

La cultura política y la cultura democrática como universos específicos. No es fácil ensayar una definición separada de cada uno de ellos pero digamos que la cultura política está más ligada a un conocimiento y unas prácticas de los ciudadanos con relación al funcionamiento concreto del Estado y de quienes lo gobiernan. A contrario sensu, una personalidad “apolítica” sería aquella que no participa ni se vincula al gobierno ni a la oposición y tampoco asume posiciones frente a las decisiones del estado donde está circunscrito territorialmente. Así las cosas, cuando se hace un test sobre el funcionamiento del estado en Bogotá, no estamos examinando la cultura político-democrática, estamos averiguando qué tanto conocen los ciudadanos de su gobierno y del estado distrital, como un indicador de cultura política. En cambio, cuando indagamos si la persona hace uso del derecho a votar, estamos indagando sobre su cultura político-democrática, es decir qué tanto ese ciudadano se mueve dentro de la democracia liberal.

La definición de cultura democrática es mucho más compleja ya que la vulgarización conceptual del término “democrática” nos puede llevar a construir un universo tan excesivamente amplio como inútil para la investigación y para las definiciones en las políticas públicas. La doble faz que tiene la palabra democracia como utopía y como régimen político dificulta la definición de cultura democrática. El sensato llamado de Dahl es que en los regímenes liberales modernos no hay un gobierno del pueblo, a lo sumo una “poliarquía” como “gobierno de muchos”, y no sólo de una élite que es la caracterización del régimen oligárquico. Pero esta caracterización de Dahl nos puede hacer ignorar toda la carga ideológica que tiene la palabra democracia como oposición a los regímenes feudales o señoriales. Por ello, acudimos a una serie de condiciones que pueden identificar a una sociedad democrática: 1. La conservación y defensa de los derechos y libertades fundamentales aún en medio de circunstancias difíciles o excepcionales. 2. El acatamiento a la ley por encima de las conveniencias personales, familiares o grupales. 3. La capacidad para construir relaciones libres, funcionales, responsables y horizontales por medio de acuerdos consensuados. 4. Respeto y aceptación de la diversidad, manejo pacífico de las diferencias y los conflictos 5. El esfuerzo por superar las anomalías, la no conformidad a convivir con ellas.(9) De modo que la cultura democrática involucraría a la “cultura de los derechos”, a “la cultura de la legalidad y de la normalidad”, a “la cultura de paz”, a “la cultura de la tolerancia y el pluralismo” y a “la cultura de la confianza o del acuerdo”. Sin embargo, el hilo rector que amarra y organiza a las demás -que en este universo son culturas subsidiarias, es la cultura de los derechos.

El desafío de las culturas públicas en la Bogotá Positiva. El Plan de Desarrollo de la Bogotá Positiva para Vivir Mejor tiene, entre sus siete objetivos estructurantes, dos que están íntimamente relacionados con la discusión sobre las culturas públicas. El primero, Ciudad de derechos, podría resumir todo el desarrollo y consolidación de los logros ya alcanzados en la Bogotá sin Indiferencia de la pasada administración. De hecho, todos los programas relacionados con la lucha frontal contra la miseria para lograr unas mínimas condiciones de vida digna han sido continuados por el actual gobierno, en algunos casos con otras nominaciones. Pero no importan los cambios de nombre de los programas, lo que si importa es que se logren convertir en propósitos irreversibles e irrenunciables por las administraciones futuras. Así, lo ya logrado en una cultura democrática, cimentada en el respeto a la vida y la dignidad humanas, dentro de una concepción que ampare la cultura de los derechos, más allá del asistencialismo o el paternalismo y más allá del estado “benefactor”, pero en la búsqueda de hacer sostenible el Estado Social de Derecho. El segundo gran objetivo estructurante, Derecho a la Ciudad, más allá de la intervención en la infraestructura para una ciudad que ofrezca mejores condiciones de vida, contiene un concepto bastante trabajado por urbanistas como el catalán Jordi Borja, y que cuestiona seriamente las concepciones estáticas de una cultura ciudadana basada en “buenos comportamientos”. De hecho, la inconformidad frente a normatividades injustas o la protesta frente a un control social impuesto por valores hegemónicos, son también parte del derecho a la ciudad por parte de las minorías que no quieren desvanecerse en la gris uniformidad de los que no admiten el colorido de la diversidad.

José Otty Patiño Hormaza

Jefe de Oficina

Observatorio de Culturas-SCRD